Regole virtuose per la sicurezza come diritto di libertà

Valentini si è soffermato sul tema del complesso delle regole che afferiscono al sistema d’informazione per la sicurezza della Repubblica, nella cornice dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, senza trascurare la rilevanza di una disciplina etica delle condotte.

Sul piano generale, entrambi i profili, ad avviso del docente, non possono essere affrontati in astratto, con un approccio meramente formale e descrittivo, quanto piuttosto, in particolare nella dimensione culturale propria dell’approfondimento universitario, con attenzione al contesto storico, geografico, politico e sociale oggetto di studio.

Ad una sostanziale identità di lessico, che caratterizza i concetti chiave della funzione (come ad esempio l’endiadi sicurezza nazionale) corrispondono infatti scenari completamente diversi tra loro, nei casi in cui ci si riferisca, ad esempio, a forme di stato e di governo democratiche o totalitarie, autocratiche od oligarchiche, a situazioni di conflitto ovvero a condizioni di pace, nonché all’esistenza di vincoli più o meno stringenti dettati dall’adesione a strumenti convenzionali internazionali o sovranazionali.

Pare opportuno dunque circoscrivere il perimetro dell’analisi alle regole che caratterizzano i paesi a costituzionalismo democratico, con le differenze che pure li caratterizzano in termini di esercizio dei poteri e dei relativi controlli, considerando i cicli della regolazione negli specifici contesti in cui i processi riformatori hanno visto la luce.

Se la legge è indispensabile per definire i limiti entro i quali l’attività d’intelligence si deve svolgere, coerentemente con l’idea del diritto come limite che vale soprattutto a fronte di attività istituzionali destinate ad incidere sui diritti individuali, per altro verso il ruolo della legge non va enfatizzato, costituendo questa una condizione necessaria ma non sufficiente per valutare l’organizzazione e il modus operandi dei sistemi d’intelligence, soggetti come ogni amministrazione pubblica all’autorità politica.

In ciò la rilevanza dell’etica delle condotte, ad esempio avuto riguardo ai molteplici profili della sorveglianza, alla salvaguardia della libertà del dissenso e ai principi di non discriminazione, nonché all’irrinunciabilità dei principi e dei valori che costituiscono il nocciolo duro dello Stato democratico, come la riserva di legge, l’azionabilità della giurisdizione, la necessità, adeguatezza e proporzionalità delle condotte volte alla ricerca e all’acquisizione delle informazioni utili al perseguimento dei fini istituzionali.

Il termine “intelligence”, importato nel nostro vocabolario e ormai diventato di uso comune, si presta invero a caratterizzare, come metodo di ricerca e analisi a fini di previsione, l’attività di più soggetti. In disparte quelli privati, certamente appartiene, ad esempio, all’attività di prevenzione e repressione come compito delle Forze di polizia.

Ciò che rappresenta la peculiarità del Sistema d’informazione per la sicurezza della Repubblica, nel cui contesto questo opera in regime di monopolio – fermi restando i profili di coordinamento – è la finalità istituzionale della tutela della sicurezza nazionale, per cui esso esclusivamente opera e si avvale di disposizioni e di forme organizzative del tutto tipiche.

Il nostro sistema, che per chiarezza espositiva possiamo definire di intelligence istituzionale, può essere analizzato almeno sotto tre principali profili: quello del sistema politico, del sistema amministrativo e del sistema operativo.

Questo si deduce in coerenza dai diversi cicli della regolazione che, limitando l’analisi al livello della normativa primaria, possiamo individuare nelle leggi n. 801/1977, n. 124/2007 e n.133/2012.

Il sistema politico attiene alla direzione e alla responsabilità generale che, alla luce della riforma del 2007, fa capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, coadiuvato dall’Autorità delegata e dal Comitato Interministeriale per la Sicurezza della Repubblica (CISR), ciascuno attributivo di specifici poteri, nonchè dal Comitato Parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR), come organo parlamentare di controllo, la cui presidenza è affidata per legge all’opposizione.

Il sistema amministrativo è composto dalle organizzazioni deputate allo svolgimento dell’attività d’intelligence: l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna (AISE) l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Interna (AISI) che svolgono compiti di intelligence contro minacce internazionali e nazionali con il coordinamento, che incide sul complesso dell’attività, attribuito al Dipartimento informazioni per la sicurezza (DIS).

Il sistema operativo comprende l’insieme degli strumenti attraverso i quali le Agenzia operative svolgono attività per la ricerca dele informazioni, la loro analisi e la successiva disseminazione nei confronti dell’autorità politica e/o delle Forze di polizia. Attività che nel nostro sistema sono rivolte, con alcune eccezioni, esclusivamente all’acquisizione di informazioni per la sicurezza.

In alcuni casi queste attività potrebbero richiedere la commissione di reati, o attività intrusive che devono essere preventivamente autorizzate dall’autorità politica secondo procedure dettagliate nel cui ampio contesto regolatorio rientrano anche i rapporti con l’autorità giudiziaria.

Il docente ha ripercorso le tappe storiche dell’evoluzione della normativa dell’intelligence in Italia, soffermandosi sulla sentenza n. 86 del 1977 della Corte costituzionale, vera pietra angolare del sistema i cui principi, confermati dalla giurisprudenza costituzionale successiva, hanno ispirato gli interventi del legislatore fin dalla prima legge sull’intelligence, datata anch’essa 1977.

E’ una pietra miliare in quanto ha espresso l’interesse della sicurezza nazionale come preminente persino rispetto all’interesse alla giustizia, in quanto attinente all’esistenza stessa dello Stato.

Il realtore ha illustrato i contenuti delle leggi nn. 801/1977, 124/2007 e 133/2012, in tema di segreto e controllo parlamentare, evidenziandone da un lato i profili di continuità, dall’altro gli elementi anche fortemente innovativi motivati dal mutare del quadro delle minacce e dalla necessità di adeguare gli strumenti disponibile al fine di integrare pienamente la funzione intelligence nella funzione di governo, in una prospettiva sempre più distante da una logica di Stato-apparato e verso una dimensione collettiva della sicurezza nazionale perseguita anche attraverso la crescita di una cultura diffusa dell’intelligence.

L’intervento del legislatore quale centro del sistema di regolazione ha consentito di superare il perimetro previgente caratterizzato da una normativa esclusivamente amministrativa, spesso classificata, calata sul sistema della difesa militare, che non prevedeva un controllo di tipo parlamentare sull’attività.

La legge n. 801/1977, inoltre, sulla scia della citata pronuncia della Corte costituzionale, presentava elementi di forte innovazione: un sistema binario composto da due Servizi civili; la previsione dell’esclusiva dipendenza del personale dai direttori dei due Servizi; la definizione del segreto di Stato; l’istituzione del Comitato parlamentare di controllo; la previsione della funzione di coordinamento affidata al CESIS.

Nel 2007, la legge n. 124 è intervenuta su alcune zone grigie della legge 801 nel contempo proponendo elementi di forte innovazione: centralizzazione della responsabilità e della direzione in capo al Presidente del Consiglio dei ministri; rafforzamento degli strumenti del coordinamento; disciplina delle attività non convenzionali; emersione a livello di normativa primaria della normativa sulla classificazione amministrativa; rafforzamento del controllo interno e del parlamentare; disciplina dei rapporti con l’Autorità giudiziaria; temporizzazione del segreto di Stato.

A quasi vent’anni dalla legge del 2007 si pone oggi la questione di un nuovo ciclo di regolazione. Esistono sul punto posizioni diverse.

Ad avviso del docente, almeno tre temi dovranno essere al centro di una rinnovata riflessione.

Il primo concerne la conferma del sistema binario, mentre secondo alcuni sarebbe più opportuno dirigersi verso una più accentuata centralizzazione attraverso la costituzione di un’unica agenzia d’intelligence.

Il secondo riguarda l’eventuale rafforzamento della direzione politica attraverso la costituzione di un Consiglio per la sicurezza nazionale, aperto alle componenti necessarie della società civile.

Il terzo riguarda una maggiore integrazione del sistema d’intelligence nel quadro europeo, superando la collaborazione informale. Su questa strada si sono già mosse da tempo le forze di polizia, con la creazione dell’EUROPOL e l’EUROJUST.

Temi complessi ma che dovrebbero tendere al rafforzamento dell’integrazione della funzione intelligence nella funzione di governo, ripensando il concetto di sicurezza nazionale, in uno scenario caratterizzato da crescenti minacce transnazionali, non più legata ai confini ma a Stati che condividono principi e valori democratici sanciti anche negli strumenti internazionali e sovranazionali sottoscritti. 

La Redazione